最新統計，上海常住人口去年已達2380萬。一些專家指出，上海可承載的人口正在接近極限，并非危言聳聽。

如何合理控制上海人口規模，成為一道考驗城市未來科學發展的大考題。

“承載極限”有多少

上海的人口最大承載量究竟有多少？

上海社會科學院城市與人口研究所所長郁鴻勝說，城市的人口承載能力是個動態概念，包括兩方面:自然承載力，如土地、水、能源、處理污染排放能力等；社會承載力，如公共服務能力、社會事業發展、教育醫療資源、安全體系等。

學界通常以2015年上海人口達到2500萬人來開展預測研究。上海人口達到2500萬后，作為“水質型缺水”城市，供應城市飲用水的青草沙水庫必須進一步擴大；能源方面，在目前市外來電已占2/3的基礎上還要增加，相應地，二氧化硫排放也會增加。

土地是最大的瓶頸。復旦大學社會發展與公共政策學院院長彭希哲說，上海市域面積6340平方公里，保留必需的綠地、林地和農業用地后，余下2900平方公里可用于城市及工業開發，目前已經開發使用了2800平方公里。而且土地用途結構不盡合理，相比國際上其他超級大都市，工業用地太多，商業、公共設施、道路用地太少。

社會承載力也已達到“臨界”。如軌道交通，按2500萬人測算，需從目前總里程400多公里增加到600—650公里。學校、醫院、養老等設施的服務能力都已近極限。“公共服務能力會隨財政投入增長而增長，但相較于快速增長人口的巨大需求，增量速度會減緩，且并非沒有上限。”彭希哲說。

那么，上海到底可以容納多少人？不同研究方法有不同的預估，專家意見不一。通常區間是——在現有資源條件下2500萬—2800萬人。

“城市病”已露端倪

“如果上海人口超過極限，并不意味著無法生活。”彭希哲說，“但市民的幸福感會迅速稀釋，城市整體水準和宜居度急劇下降。”

根據聯合國人口司公布的2011年數據，世界人口最多的城市是東京，其次是新德里、墨西哥城、紐約，上海位居第五。從國際經驗看，一些發展中國家的超大城市由于人口流動無序，“城市病”已經積重難返:貧民窟遍布、犯罪率居高不下、生存環境惡化，同時背負巨大的人口包袱和公共服務壓力，城市布局失調，經濟發展止步不前。

專家指出，毋庸諱言，上海已經顯露了“城市病”的些許癥狀。近年來，市民反映集中的看病難、入托難、養老難，根源之一在于人口規模急劇增長，資源相對供應不足。如上海醫療服務總量近年來每年上升10%左右，2011年突破2億人次，而醫務人員數量并沒有明顯增加，醫患矛盾不可避免地大幅上升。

作為“城市病”的典型體現，交通擁堵，空氣污染都令人關注。

華東師大社會發展學院院長丁金宏說，市民感覺的這些“城市病”癥狀，事實上提示著上海實際人口可能已經逼近了承載極限。如不加控制“順其自然”，“城市病”可能在不遠的將來大規模爆發。

新“二元結構”需重視

近10年上海戶籍人口平均每年增長7萬人左右，包括自然出生、遷入、就業落戶以及引入人才等。同時，外來常住人口每年增長50萬—70萬人，多的年份更達100萬人。“以外來人口流入為主的機械增長高于自然增長10倍。”郁鴻勝說。

顯然，合理控制上海人口規模，需要合理控制外來人口過快增長。但這是國際公認的兩難。

農村人口、小城鎮人口選擇遷往上海等發達地區，是其基本權利。專家特別指出，上海本身就是個移民城市，城市文化海納百川。

但大量外來人口流入，事實上很大部分并沒有享受到戶籍人口擁有教育、醫療、就業諸方面的公共福利，住房、養老條件與戶籍人口有較大差距。久而久之，新的“二元對立”將日益尖銳，在戶籍與非戶籍人口間形成鴻溝，可能引發大量社會問題。

“以業控人”最有效

專家共識:合理控制人口規模，必須采取行政手段和市場調節相結合的策略。

首先是主動預期人口增長態勢和規模，實施前瞻性的城市規劃。如建設郊區新城，不能只考慮劃撥多少土地、引進多少企業、帶來多少產值，而需對人口與產業的比例有明確的預判。“動遷多少人、外來多少人，勞動、養老、教育人口占比，再以人口基數為依據配套資源和公共服務設施。避免目前上海郊區一些新城一方面占用大量資源，一方面又因為配套不足，入夜后就成為‘死城’的現象重演。”郁鴻勝說，“亡羊補牢，為時未晚，過去城市規劃中沒有減災防災內容，如今加上去了，發揮了重大作用。同理，人口調控在城市總體規劃中也不可或缺。”

產業結構調整是人口調控的最佳手段，即通過轉變經濟發展方式和產業結構優化升級，大力發展先進制造業和現代服務業，加快轉移勞動密集型產業。彭希哲介紹，目前上海產業工人中60%是外來人口。“外來務工人員跟著產業走。如富士康遷址，廣東深圳一下子減少了40萬人。”

“以業控人”，在產生人口增速趨緩效應同時，也能進一步優化上海的人口素質結構。“上海加快發展9大高新產業，吸引高端人才來滬，可改變目前城市整體人口受教育年限偏低的狀況。”

但專家也提醒，調整產業結構不能操之過急，在低端產業仍有發展空間、就業壓力仍然巨大的背景下，不宜“疾風驟雨”。“產業結構調整是個緩慢的變化過程，政府管理部門當堅定不移，妥善推進。”丁金宏說。

不妨探索“大進大出”

專家強調，上海要適當控制人口規模，同時也要保有一定人口規模。根據市計生委發布的研究報告，本市戶籍勞動適齡人口在今后較長一段時期內，將以每10年約減少100萬人的速度下降，到2018年降為770萬人，2028年為650萬人。保持人口適度規模和較高質量的人口集聚，是上海未來發展的一個重要前提。

“解決人口問題，不能就上海而言上海。”彭希哲說。一方面，“全國一盤棋”，在發展中縮小城鄉差距、東西部差距，引導流動人口回流。據了解，目前長三角地區已有人口回流跡象，上海的外來人口流入速度也在減慢。

另一方面，應讓流動成為“雙向”，探索建立“大進大出”的格局。如紐約，每年有30%的人口處于流動狀態。年輕人從各地(包括國外)擁來，滿懷對成功的希望，同時又有大量老人或認為已經足夠成功的人，為了更舒適的生活離開。這使得紐約多年來始終是全球最有活力的城市之一。

上海可有條件地探索發展異地養老。彭希哲建議，由上海政府投入，在周邊地區建設若干大型養老基地，配套優質醫療資源，解決醫保異地結算問題，開通定期班車方便探望。可一舉兩得，老人能獲得良好的養老質量，還能帶動外來人口流出。“上海目前60萬外來鐘點工，有40萬專門照顧老人。如果老人異地養老，配套人員連帶隨遷子女也會相應流動。”

專家坦言，異地養老執行不易。但如果囿于傳統觀念，認為上海的財政收入只能用于上海，上海人只能在上海生活，將會陷入惡性循環。而如果探索成功，大批老人愿意到周邊養老，老齡化壓力將大大減輕，城市變得“重新年輕起來”。社會充滿活力，生產力進一步提高，有更多財政收入可投入養老基地，形成最佳的良性循環。